四、好儒任文以柔治国
在总结前朝失政的基础上，刘秀确立了一套新的治国方略，其核心是好儒任文、以柔治国。
早在征战的时候，刘秀就认识到儒学的重要。所谓“未及下车，先访儒雅”。他想方设法把一些著名儒学人物拉到自己的身边，或任以官职，或冠以衔号。这样他身边很快就集中了如范升、陈元、郑兴、杜林、卫宏、刘昆、桓荣等一大批当时的著名学者。刘秀对他们以礼相待，或听取他们的策谋，或利用他们的名望和学识从心理上威服僚属，抑制他们居功自傲、自觉无所不能的情绪。
刘秀自己就是一个爱好儒学的人。当朝廷议事结束以后，经常与文武大臣一起讲论儒学经典里的道理，直到半夜才睡觉。太子刘庄劝他重视健康，保养精神，他说：“我喜欢这样，不觉得疲劳。”刘秀有时亲自主持和裁决当时今文经学和古文经学的争论。自从平息隗嚣、公孙述以后，除非紧急时刻，刘秀从不讲军旅问题。皇太子曾向他问起有关攻战的事，他说：“这个问题不是你所应该涉足的。”有一次，有人上书建议趁匈奴内部分裂而又遭到严重灾荒的机会，用几年的时间一举消灭匈奴，他坚决地否定了这个建议。
刘秀如此倡导儒学，不言兵事，为的是筹划着改造他的官吏队伍，以适应由取天下向守天下转变的这一根本需要。他本来的官吏队伍，多是在战争中凭军功提拔起来的。这批人善于斩将屠城，但也喜功放纵，不适用于治理地方、安集百姓。而且他们即使有些不顺手、不听使唤，甚或在某种程度上违背法纪，刘秀也不便对他们有过于严格的要求。随着战火的平息和儒学的活跃，刘秀逐渐改变了官吏队伍的素质和结构，用文吏职代功臣，功臣们交出手中的权力，离开官位，各自回到家中养尊处优。
刘秀少时生性温柔，缺少凌厉之气。即帝位以后，仍是如此。有一次刘秀回到家乡，同族的婶子大娘们见了他这个当了皇帝的侄子，接受着他的赏赐，吃喝着他设的酒宴，异常喜悦。叫着他的名字相互议论说，他小时候谨慎诚实，对人厚道，不计较小事，什么都好，只是太温柔了些。刘秀听了哈哈大笑，说：“吾治天下亦欲以柔道行之。”刘秀并非说笑，他的确是要以“柔”作为治国之道。
刘秀的“柔道”，首先表现在征伐占领之后，注重安抚，不事屠戮。凡是投降的，只把他们的首领送到京城来，对小民百姓，遣散回家，让他们种地；拆掉他们的营垒，不让他们重新聚集。他主张征伐战争不一定攻地屠城，要点是安定秩序，召集流散的人口。
刘秀柔道的第二个内容是，颁布了一些有利于奴婢的政令。建武十一年下诏书宣布：“天地之性人为贵。其杀奴婢，不得减罪”；敢于用火烧烫奴婢的，按法律论罪；对被烧被烫的奴婢，恢复其平民身份；废除奴婢射伤人判死刑的法律。建武二年诏书宣布：被卖的妻、子愿回到父母身边去的，听其自便；敢拘留者，按法律论罪。建武十二年、十三年、十四年一再下诏宣布：自建武八年以来被迫当了奴婢的，一律恢复平民身份；自卖的，不再交还赎金；敢拘留者，按《略人法》（针对当时青州、徐州一带豪强势力抢逼弱民为自己当奴婢的法律）从事。
刘秀柔道的第三个内容是，减刑轻税，并官省职。建武七年，下令京都地区及各郡、国释放囚犯，除犯死罪的一律不再追究，现有徒刑犯一律免罪恢复平民身份；应判两年徒刑而在逃的罪犯，由地方吏发布文告公布姓名，免治其罪，使其放心回家。建武六年诏书宣布：因军队屯田，储粮状况好转，停止征收十分之一的田税制度，恢复汉景帝二年（前155）实行的征收三十分之一的田税制度。
汉朝的官府及吏员设置在汉武帝时曾大为膨胀，庞大的官僚机构是造成汉武帝时期及以后民用匮乏的重要原因。刘秀即位后大量合并官府，减少吏员。在这个问题上，刘秀也表现得很有气魄，仅建武六年对县及相当于县的封国进行调整，就“并省四百余县，吏职减损，十置其一”。这些措施使费用大为节省，减轻了人民的负担。
颁行图谶，神化皇权，也是刘秀“柔道”治国的内容。本来刘秀是不相信这些东西的，后来发现它实在是支持、维护自己政令、统治的“法宝”，于是便大肆推行。他晚年干脆“宣布图谶于天下”，作为法定的思想统治工具。有一次他与太中大夫郑兴议论要不要举行郊祀典礼的事，他说打算靠谶书来决定，郑兴说自己不研究谶书。他就勃然大怒，说：“你不研究谶书，是不赞成谶书吗？”郑兴只好说自己学识浅陋，有些书没学过，不是不赞成，才免了一次大祸。著名唯物哲学家桓谭曾上书说谶书“群小之曲说”，与《五经》不同，应当摒弃，刘秀读后大为不满。有一次议
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